Angesichts der Debatten und Behauptungen über die Gültigkeit oder Nichtgültigkeit des Gesetzes 28-01, das eine Sonderzone für Grenzentwicklung (ZEDF) schuf, bot der stellvertretende Minister für Wirtschaft, Planung und Entwicklung, Pavel Isa Contreras, Daten zu einer unter seiner Verantwortung durchgeführten Studie mit dem Titel: „Bewertung der Auswirkungen des Gesetzes 28-01, das eine Sonderzone für Grenzentwicklung schafft“.
In dieser Studie stellt der Ökonom Pavel Isa Contreras fest, dass ein neues Gesetz der Anreize für die Grenzentwicklung einen soliden Konsens über den Umfang der Ausnahmen in Bezug auf die Steuerzahlen und die begünstigten Unternehmen und Aktivitäten, effektive und zügige Mechanismen der Kontrolle und Überwachung und effektive Governance-Mechanismen haben sollte.
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Der Beamte warnt, dass, wenn das oben genannte Szenario nicht eintritt, die Gefahr besteht, dass das Gesetz in Frage gestellt wird und sein Geltungsbereich und seine Funktionsweise geschwächt werden.
In Bezug auf die Steuerbefreiungen zeigt die Studie, dass diese ausreichend sein sollten, um Investitionen anzuziehen, ohne dass es zu sehr großen Ungleichgewichten zwischen den Unternehmen, denen sie gewährt wurden, und denjenigen, denen sie nicht gewährt wurden, kommt, was letztendlich zu Desinvestitionen und/oder Verlagerungsprozessen führen könnte.
In diesem Zusammenhang weist der Wirtschaftswissenschaftler darauf hin, dass ein neues Gesetz die Befreiungen von der Einkommenssteuer und den Zöllen auf Importe von Maschinen, Anlagen und Betriebsmitteln beibehalten und die übrigen Befreiungen wie ITBIS für Endprodukte und Betriebsmittel sowie Verbrauchssteuern abschaffen könnte.
Sie könnte auch die ITBIS-Befreiung für die Einfuhr von Vorleistungen für klassifizierte Unternehmen beibehalten, die Waren verkaufen, die von dieser Steuer befreit sind.
„Bewertung der Auswirkungen des Gesetzes 28-01, das eine spezielle Grenzentwicklungszone schafft“.
Ebenso erklärt der stellvertretende Minister für Wirtschaft, Planung und Entwicklung, Pavel Isa Contreras, dass das neue Gesetz auch sicherstellen soll, dass die Vorteile der Sonderregelung ausschließlich Unternehmen gewährt werden, deren Tätigkeit erwünschte, direkte und überprüfbare Auswirkungen auf das Grenzgebiet hat.
Er versteht, dass einige der Optionen darin bestünden, die Vergünstigungen auf bestimmte Aktivitäten wie das verarbeitende Gewerbe und die Landwirtschaft zu beschränken und Handel und Dienstleistungen auszuschließen sowie Leistungsanforderungen einzuführen (z.B. direkte Beschäftigung im Grenzgebiet).
Andererseits, so fügt er hinzu, sollten die neuen Regelungen, sobald sie definiert sind, sicherstellen, dass die Anreize quasi automatisch gewährt werden, so dass die Kontrolle ex post erfolgt. Dies kann die Schaffung einer speziellen Zollregelung für die Sonderzone beinhalten.
Pavel Isa Contreras schlägt vor, dass das Gremium für die Steuerung des Gesetzes ausschließlich aus den für die Tätigkeit relevanten staatlichen Stellen (z.B. den entsprechenden sektoralen Ministerien) und den für die Verwaltung des Steuerregimes unerlässlichen Stellen bestehen sollte.
Gleichzeitig, so der Beamte, sollte es mit Mechanismen für obligatorische Konsultationen mit sozialen Akteuren in den Gebieten und mit dem Privatsektor ausgestattet sein und Rechenschaftsmechanismen festlegen. Es könnte auch eine institutionelle technische Unterstützungsinfrastruktur haben.
Was ist das Ziel des Gesetzes 28-01?
Das Ziel des Gesetzes war es, Anreize für Investitionen und wirtschaftliche Aktivitäten zu schaffen, um den materiellen Wohlstand in diesen Gebieten zu fördern, deren Indikatoren einen deutlichen Rückstand gegenüber dem Rest des Landes aufweisen.
Die Studie erklärt, dass am 1. Februar 2001 das Gesetz Nr. 28-01 erlassen wurde, um eine spezielle Grenzentwicklungszone zu schaffen, die die Provinzen Pedernales, Independencia, Bahoruco, Elías Piña, Dajabón, Montecristi und Santiago Rodríguez umfasst.
Was gewährt das Gesetz 28-01?
Der Wirtschaftswissenschaftler Pavel Isa Contreras erklärt, dass das Gesetz 28-01 Unternehmen, die sich in den Provinzen niederlassen, umfangreiche Steuervorteile gewährt: Befreiung von der Einkommenssteuer, von Zöllen und ITBIS auf den Erwerb von Maschinen, Anlagen und Betriebsmitteln, ITBIS auf Endprodukte und Dienstleistungen, die auf dem heimischen Markt verkauft werden, sowie andere Steuerabgaben.
„Deshalb war sie sehr umstritten und stieß auf ernsthafte Hindernisse bei ihrer Umsetzung. Dies führte zu einer Verzögerung des Inkrafttretens und zur Aushöhlung einiger Anreize, sowohl auf rechtlichem Wege als auch dank des Ermessensspielraums der Verwaltung, insbesondere bei der ITBIS-Befreiung für Inlandsverkäufe“, so Isa Contreras in der Studie.
Warum sind die Auswirkungen des Gesetzes 28-01, das eine spezielle Grenzentwicklungszone (ZEDF) geschaffen hat, begrenzt?
Der Beamte weist in der Studie darauf hin, dass die Schwäche der wirtschaftlichen und sozialen Infrastruktur und der Basisdienstleistungen in den meisten Provinzen der ZEDF sowie die effektive Erosion der Anreize zur begrenzten Wirkung des Gesetzes beigetragen haben.
Wie viele Unternehmen nutzten das Gesetz 28-01?
Er fügt hinzu, dass im Jahr 2018 die Zahl der Unternehmen, die das Gesetz in Anspruch genommen haben, bei 132 lag und nur 92 in Betrieb waren. Zugleich werden territoriale und sektorale Verzerrungen beobachtet. 80 der 92 registrierten Unternehmen, die unter das Gesetz 28-01 fielen, befanden sich in einer der drei Provinzen nördlich der Grenze. Die Investitionen in den südlichen Provinzen sind sehr spärlich ausgefallen. Darüber hinaus sind 36 der 92 Unternehmen produzierende Unternehmen.
Welche Auswirkungen hat das Gesetz 28-01?
Pavel Isa Contreras präzisiert, dass die Studie drei Effekte des Gesetzes schätzt: den direkten Effekt, der sich auf die Wertschöpfung der klassifizierten Unternehmen bezieht, den indirekten Effekt, der die Wertschöpfung der Zulieferbetriebe der klassifizierten Unternehmen darstellt, die aus der Produktion und dem Verkauf an die Unternehmen der Sonderzone für Grenzentwicklung (ZEDF) resultiert, und den induzierten Effekt, der sich auf die Wertschöpfung der Zulieferbetriebe von Endverbrauchsgütern bezieht und der aus den Einkäufen der Angestellten der klassifizierten Unternehmen resultiert.
Darüber hinaus sind die indirekten und induzierten Effekte nicht auf die nach dem Gesetz klassifizierten Unternehmen beschränkt. Dabei wurden auch die von den Behörden geschätzten fiskalischen Kosten des Gesetzes und der gesamte Nettoeffekt sowie die direkten, indirekten und induzierten Effekte auf die Beschäftigung berücksichtigt.
Die Studie ergab, dass der Gesamteffekt gering, aber positiv war. Im Durchschnitt der Jahre 2012 bis 2018 entsprach er 0,37 % des BIP. Von der Gesamtsumme entsprach der direkte Effekt 0,11 % des BIP, der indirekte 0,30 % des BIP, der induzierte 0,03 % und die Gesamtsumme betrug 0,45 % des BIP.
Zwischen 2014 und 2018 beliefen sich die fiskalischen Kosten auf einen Betrag, der 0,04 % des BIP entsprach, wodurch sich der geschätzte Nettoeffekt des Gesetzes auf insgesamt 0,41 % des BIP belief. Darüber hinaus konzentrierten sich die Kosten, die das Gesetz für nicht klassifizierte Unternehmen infolge der Zunahme von begünstigten Unternehmenstätigkeiten mit sich brachte, fast ausschließlich auf den Sektor der Softdrinkherstellung.
Wie viele Arbeitsplätze wurden durch das Gesetz 28-01 geschaffen?
Der stellvertretende Minister für Wirtschaft, Planung und Entwicklung argumentiert, dass auch die Auswirkungen auf die direkte Beschäftigung gering waren. Im Jahr 2018 haben die Unternehmen, die unter das Gesetz 28-01 fallen, nur etwas mehr als 8 Tausend direkte Arbeitsplätze geschaffen. Der Gesamteffekt auf die Beschäftigung, unter Berücksichtigung der indirekten und induzierten, war jedoch höher: mehr als 36 Tausend Arbeitsplätze landesweit.
Was ist die vorherrschende Aktivität bei den klassifizierten Unternehmen?
Das verarbeitende Gewerbe ist die vorherrschende Tätigkeit unter den klassifizierten Unternehmen und hat einen hohen Anteil an der Wertschöpfung und der Gesamtbeschäftigung.
Laut der Studie des Ökonomen Pavel Isa Contreras aus dem Jahr 2018 erklärt die Wertschöpfung des verarbeitenden Gewerbes fast zwei Drittel der gesamten direkten Wertschöpfung und mehr als ein Drittel der indirekten Wertschöpfung. Ebenso entfiel in diesem Jahr mehr als die Hälfte der gesamten direkten Beschäftigung auf das verarbeitende Gewerbe, und bei der indirekten Beschäftigung machte dieser Wirtschaftszweig etwa ein Viertel der Gesamtbeschäftigung aus.
Was hat das Gesetz sonst noch bewirkt?
Ein weiteres auffälliges Ergebnis ist, dass sich die Auswirkungen des Gesetzes stark auf einige wenige Firmen konzentriert haben. Im Jahr 2018 erklärten die fünf Unternehmen mit der größten Anzahl an eingestelltem Personal 53 % der Gesamtbeschäftigung, die fünf Unternehmen mit dem größten Bruttobetriebsüberschuss erklärten 65 % des Gesamtüberschusses und die fünf Unternehmen mit den größten Personalausgaben erklärten 65 % der Gesamtausgaben für Arbeitsentgelt.
Was ist nötig, um die wirtschaftlichen und sozialen Lücken in der Grenzzone zu schließen?
Die qualitative Analyse zeigte, dass es einen starken Konsens über die Notwendigkeit gibt, dass wirtschaftliche Aktivitäten in den Provinzen der Sondergrenzentwicklungszone (ZEDF) eine bevorzugte steuerliche Behandlung erhalten, die dazu beitragen wird, Investitionen und Beschäftigung zu fördern und die wirtschaftlichen und sozialen Lücken zu schließen, die diese Gebiete vom Rest des Landes trennen. Es besteht jedoch auch Konsens darüber, dass ein Sonderregime nicht ausreicht, um dieses Ziel zu erreichen, und dass ein umfassender Entwicklungsplan erforderlich ist, der ein Investitionsprogramm beinhaltet, das auf eine deutliche Stärkung der wirtschaftlichen und sozialen Infrastruktur und der grundlegenden Dienstleistungen wie Wasser und Abwasser, Energie und Telekommunikation abzielt. Gerade die Kosten bzw. das Fehlen dieser Dienstleistungen machen es für Unternehmen teurer, in diesen Gebieten tätig zu werden.
Warum hat das Gesetz 28-01 in einigen Sektoren nur eine begrenzte Wirkung gehabt?
Die Studie zeigt, dass es keinen klaren Konsens über die Probleme und Defizite des Gesetzes 28-01, die Ursachen seiner begrenzten Ergebnisse oder die steuerliche Vorzugsbehandlung gibt, die in ein neues Gesetz aufgenommen werden sollte, das es ersetzt.
Für die klassifizierten Unternehmen und die sozialen und politischen Akteure der begünstigten Grenzgebiete hängt die begrenzte Wirkung mit der Tatsache zusammen, dass das Funktionieren des Gesetzes durch die von der Konkurrenz der zuziehenden Unternehmen betroffenen Industrieunternehmen und durch die Steuerbehörden, die die Steueranreize und ihre Auswirkungen mit Misstrauen betrachteten, behindert wurde.
Pavel Isa Contreras weist in der Studie darauf hin, dass das Gesetz für die etablierten Industrieunternehmen ein Blankoscheck ist, es gewährt wahllose Anreize, es ist kein Entwicklungsgesetz, sondern ein Nullsummenspiel für das Land, weil die Vorteile der einen sich in Schäden für die anderen verwandeln, und es hat keine Mechanismen, die sicherstellen, dass die begünstigten Unternehmen an der Grenze effektiv arbeiten.
Darüber hinaus bietet das Gesetz für die Steuerbehörden keine ausreichenden Kontrollmechanismen und Aufsichtsbefugnisse und hat keine Leistungsanforderungen, was bedeutet, dass es keine Garantien für Investitionen zur Entwicklung bietet.
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